대선주자별 선호하는 개헌 방향은?
권력구조 주요 방안의 장단점은?
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| △ 인사말하는 정세균 국회의장 |
(서울=포커스뉴스) 최근 정세균 국회의장이 "개헌 문제를 20대 국회에서는 매듭을 지었으면 한다"며 개헌론에 또 다시 불을 지피면서 여야를 막론하고 정치권은 개헌론에 힘을 싣는 분위기다.
정치권에선 권력구조 개편의 원리로 개헌에 다가서지만 기본적으로 개헌은 국민주권이 우선시 돼야 한다. 민주주의를 보장하고 발전할 수 있는 방향이어야 한단 얘기다.
특정 시기에 무조건적으로 헌법개정이 이뤄져야 한다는 정략적인 접근은 한계가 있다. 개헌의 주요 쟁점은 무엇인지, 과거를 돌아보고 미래로 나아가기 위한 개헌의 틀은 어떤 방향이어야 할 지 진단해본다.
◆ 개헌의 골자…대통령중심제·이원집정부제·의원내각제
우리나라와 미국이 채택한 대통령 중심제는 권력분립의 원리를 토대로 입법부와 행정부 간에 견제와 균형을 통해서 권력의 집중을 방지하는 정부형태다. 명칭에서 알 수 있듯 집행권이 대통령에 의해 장악되는 일원제가 특징이다.
장점으로는 임기동안 대통령 소신대로 정책을 집행하고 시정할 수 있기 때문에 정치적 안정을 이룩할 수 있다. 또 강력한 행정력으로 대통령이 능동적 지도성을 발휘한다면 대부분의 사안에 대해 시의성 있게 대처할 수 있다.
반면 단점으로는 독재화 경향이 강해 견제 세력이 없을 시 개발도상국에선 독재자가 집권할 수 있는 점이 꼽힌다. 또 우리 같은 단임제의 경우 임기말 레임덕이 빈번하게 일어날 수 있다.
대통령 중심제 중 4년 중임제는 현 대통령이 4년 임기 중 다음 선거에 다시 출마해 당선될 수 있는 제도다. '책임 정치'를 구현할 수 있다는 점은 장점으로 꼽히지만 한 사람의 장기 집권으로 여러 부작용이 양산될 수도 있단 단점도 있다.
의원내각제는 행정부의 핵심 인물인 총리와 장관을 입법부인 의회에서 선출하는 제도다. 내각책임제, 의회정부제, 의회민주주의라고도 한다. 입법부와 행정부가 사실상 동일하기 때문에 빠른 정책 전환 및 추진이 가능한 점, 내각의 진퇴가 의회의 의사에 걸려있는 만큼 민주적이란 점 등이 장점으로 꼽힌다.
반면 단점은 국회를 중심으로 정쟁이 심하다는 점, 다수당의 의사로 총리와 장관이 선출되는 만큼 국민 보단 당의 뜻을 더 우선시 하게 될 수 있단 점 등이다. 영국이나 일본 등이 의원내각제 정부형태다.
프랑스와 오스트리아 등이 채택한 이원집정부제는 국민이 외치(外治)를 담당할 대통령을 선출하고 국회에서 내치(內治)를 담당하는 총리를 배출하는 정부형태다. 대통령중심제와 의원내각제의 절충형인 만큼 두 제도의 장단점을 살릴 수 있는 것이 장점이자 단점이다.
◆ 정치인들 '개헌 동상이몽'
여야는 개헌의 필요성에는 동의 하면서도 구체적인 방향에 대해선 각기 다른 목소리를 내는 모습이다.
정치인들은 대체로 '대통령 4년 중임제'에 무게를 두고 있다.
야권 잠룡인 문재인 더불어민주당 전 대표는 2014년 11월 기자회견에서 "우리의 제도 자체가 제왕처럼 하는 일종의 권위주의적 대통령제와 같다"며 "4년 중임제로 가는 것이 오히려 더 안전한 길"이라고 밝혔다.
박원순 서울시장과 안희정 충남지사 역시 지방 분권을 강조하며 4년 중임제에 무게를 뒀다.
또 여권의 유력한 대선주자인 오세훈 전 서울시장과 유승민 의원도 4년 중임제를 지지 하는 모습이다.
'왜 지금 개헌인가'란 책을 집필 중인 오 전 시장은 최근 한 매체와의 인터뷰에서 "권력 구조 개편이 꼭 필요하다면 4년 중임제 정도가 적당하고, 국민이 힘들어하는 기본권 조항을 고치는 데 초점을 맞춰야 한다"고 밝혔다.
남경필 경기도지사는 대통령 직선제를 현행처럼 유지하되 내각 구성시 제 1당에 총리직을 주고 장관은 의석 수에 따라 각 당이 분배하는 '협치형 대통령제'를 제안하고 있다.
여권의 유력 대선후보인 김무성 새누리당 전 대표는 이원집정부제를 선호한다. 김 전 대표는 최근 자신의 당 대표 취임 2주년 행사에서 "제왕적 대통령 권력체계를 바꿔야 한다. 한 사람만의 인치(人治)로는 대한민국을 운영할 수 없고, 권력을 나눠 협치해야 한다"며 개헌의 필요성을 강조했다. 그는 2014년 10월 대표 당시 중국 방문에서도 '오스트리아식 이원집정부제'를 선호한다는 입장을 밝히기도 했다.
차기 대선에서 '킹메이커'를 염두에 두고 있는 박지원 국민의당 원내대표도 이원집정부제 도입을 선호하는 입장이다. 그는 지난 5월 한 학술대회에서 "개헌을 통해 이원집정부제 등 권력구조가 바뀌어야 민의를 중심으로 한 국회와 이런 협치가 가능할 것"이라 말했다. 일각에서는 본인이 대권에 직접 도전하기가 어려운 상황에서 이원집정부제 총리직을 노린 주장이라는 해석도 나오고 있다.
이원집정부제로 권력 구조가 바뀐다면 외교·안보(외치)에 강점을 드러내는 반기문 유엔 사무총장이 강력한 대통령 후보로 떠오를 수 있다.
의원 내각제를 선호하는 대표적인 정치인은 김종인 더불어민주당 비상대책위원회 대표다. 지난달 한 매체와의 인터뷰에서 그는"내각제 아래의 총리는 능력이 없으면 바로 탄로난다"며 "능력있는 사람이 나라를 끌고 갈 수 있는 체제가 필요하다"고 주장했다. 이어 "순수 내각제의 불안정성은 얼마든지 보완할 수 있는 길이 있다"고 강조했다.
안철수 국민의당 전 대표는 개헌의 필요성은 인정하면서도 특별히 선호하는 권력구조를 명확히 밝히지 않고 있다. 그는 최근 한 지역신문과의 인터뷰에서 "현재의 상황을 설명하고 국민의 동의를 얻어야 한다"며 개헌의 과정을 중시하는 모습을 보였다.
◆ 정부형태 떠나 국민 위한 개헌이 우선시 돼야
정치인들이 개헌의 필요성에는 대체로 공감하면서도 방향에 대해서 다른 목소리를 내는 까닭은 우리에게 걸맞은 정부형태라고 선택할만한 제도가 확 눈에 띄지 않기 때문이다.
역대 지도자들의 권력독점화와 장기집권에 대한 집착으로부터 현 정부형태가 탄생, 문제점이 터져나온 만큼 현 시점에서 개헌의 필요성이 대두되는 것은 당연하거나 늦은건지도 모른다.
다만 권력구조 형태에 매몰될 경우 국민들의 개헌이 아닌 정치인에 의한 정치인을 위한 개헌이 될 가능성이 높다.
김선택 고려대 법학전문대학원 교수는"국민 입장에서 보면 권력은 최대한 분산시켜야 한다"며 "대통령 중심제, 의원내각제 등 권력구조 형태는 누가 제왕의 자리를 차지할 것인지 정하는 것 뿐이다"라고 설명했다.
그러면서 "국민이 광범위하게 참여할 수 있는 제도가 없다면 어떤 권력구조의 형태도 의미가 없다"라며 "국민이 정치·권력을 통제할 수 있어야 한다"고 말했다.
결국 국민이 국회의원과 국가원수를 선출하는 만큼 개헌의 방향은 결국 국민적 관점에서 이뤄져야 한다. 국민에게 개헌에 대한 정보를 제공하고 국민의 의사를 반영한 개헌이 되지 않는다면 기존 헌법에서더 나아간 헌법이라 보기 어렵다.
국민소환제와 국민발의권 등의 도입은 국민 의사를 반영한 개헌의 예라고 볼 수 있다.
국민소환제란 선거로 뽑은 대통령·국회의원 등 공무원이 부적격하다고 생각하면 유권자들이 임기가 끝나기 전 국민투표로 파면 시키는 제도다.
또는 국민이 직접 헌법 개정안을 국회에 제출하거나 국민투표에 부칠 수 있도록 하는 권리인 국민발의권도 검토해볼만 하다.
국민이 능동적으로 참여할 수 있는 개헌이 아니라 대통령의 권한을 국회의원들에게 나눠주는 식이라면 결국 '수박 겉핥기' 결과를 초래할 수 있다.서울 여의도 국회 의장접견실에서 열린 국회 공직자윤리위원회 위촉식에 참석한 정세균 국회의장이 인사말을 하고 있다. 2016.07.22 사진공동취재단 ⓒ게티이미지/이매진스 (왼쪽부터)오세훈 전 서울시장, 문재인 더불어민주당 전 대표, 김무성 새누리당 전 대표, 안철수 국민의당 전 대표서울 종로구 선거연수원에서 공개된 1987년 제13대 대통령선거 구로구을 우편투표함 뒤로 당시 선거벽보들이 전시돼 있다. 2016.07.21 양지웅 기자
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